Le 7 avril, le Sénat a examiné la proposition de loi portant une gouvernance claire, juste et solidaire pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI).
Si ce texte comporte des avancées utiles, telle que le renforcement du rôle des Établissements Publics Territoriaux de Bassin (EPTB), la création de mécanismes de solidarité entre territoires et l’amélioration de la lisibilité budgétaire, il ne répond pas à la question essentielle du financement global de cette compétence.
Au nom du groupe CRCE-K, j’ai alerté sur les limites du texte qui nous est soumis et justifié notre choix de l’abstention. Non pour nier les avancées du texte, mais pour refuser de cautionner une réponse incomplète à un enjeu qui relève de la solidarité nationale.
I. Le texte organise une solidarité entre collectivités mais n’épuise pas la problématique du financement de la compétence GEMAPI
La proposition de loi porte des améliorations réelles. Elle renforce le rôle des Établissements Publics Territoriaux de Bassin (EPTB) comme pivots de la coordination à l’échelle hydrographique. Elle crée les Plans d’Actions Pluriannuels d’Intérêt Commun (PAPIC), qui permettront de formaliser la solidarité financière entre territoires d’amont et d’aval. Elle rétablit l’obligation d’un budget annexe dédié à la GEMAPI, ce qui améliorera la lisibilité financière d’une politique publique jusqu’ici dispersée entre budgets principaux, syndicats et opérations déléguées. Ce sont des progrès utiles, que nous ne minorisons pas.
Mais la question n’est pas seulement « comment mieux répartir la charge entre collectivités ». Elle est : « comment financer ce que nous ne sommes pas en mesure de financer seuls ». À cette question, le texte ne répond pas. La péréquation horizontale, c’est-à-dire, faire contribuer les territoires les moins exposés au bénéfice des plus vulnérables est un principe légitime. Mais elle déplace la charge entre collectivités sans en augmenter le volume total. Ce n’est pas la même chose qu’un réengagement de l’État.
| En chiffres : l’écart entre les besoins et les moyens Le coût total des travaux sur les 168 ouvrages domaniaux transférés aux EPCI par l’État le 29 janvier 2024 est estimé à plusieurs milliards d’euros, bien au-delà des capacités financières des intercommunalités concernées. Les crédits du fonds vert sont passés de 2,5 milliards annoncés pour 2024 à 850 millions dans le budget pour 2026. Le fonds Barnier dispose de 300 M€ par an en loi de finances 2026 pour la prévention, alors que la surprime « CatNat » acquittée par les assurés rapporte environ 450 M€. 150 millions d’euros prélevés sur les assurés au titre de la solidarité nationale sont donc captés par l’État sans être affectés à la prévention des catastrophes naturelles. |
II. Le transfert des digues domaniales : une charge transférée sans compensation réelle
Le transfert de 700 kilomètres de digues aux EPCI exerçant la compétence GEMAPI, opéré le 29 janvier 2024, illustre parfaitement ce que nous reprochons à la trajectoire de désengagement de l’État. Ces ouvrages ont été transférés sans que l’état des dégradations soit connu dans le détail, sans que le coût réel des travaux soit évalué au préalable, et sans compensation financière à la hauteur des enjeux. Ce que l’État présentait comme un transfert de compétences s’apparente en réalité à un transfert de dettes.
La proposition de loi dans sa version initiale prévoyait un taux minimal de prise en charge à 80 % par le fonds Barnier jusqu’en 2035, ce qui constituait un premier engagement. La commission des finances en a fait un plafond, non un plancher. C’est symboliquement et politiquement l’inverse du signal attendu par les collectivités. L’article 4 qui devait réaffirmer l’engagement de l’État a donc été significativement affaibli, et c’est là l’échec central de ce texte.
Le Centre européen de prévention du risque d’inondation (CEPRI), qui fédère les collectivités membres sur ces enjeux, a formulé en février 2026 une demande claire en ce sens : permettre une meilleure subvention de la mise à niveau des digues domaniales par le fonds Barnier, sans délai de mise en œuvre. Cette demande n’a pas été entendue. Nous la faisons nôtre.
III. La taxe GEMAPI ne peut pas tout, et l’État le sait
La taxe GEMAPI a été conçue comme un levier complémentaire, plafonnée à 40 euros par habitant et par an. En 2023, son produit total était de 458 millions d’euros — très loin de la promesse des 3 milliards régulièrement évoquée. Deux raisons structurelles expliquent cet écart : la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales a réduit l’assiette fiscale sur laquelle la taxe GEMAPI est assise, sans que les collectivités ayant institué la taxe après cette suppression ne bénéficient de la compensation prévue pour celles qui l’avaient instituée avant. Il y a donc aujourd’hui deux catégories de collectivités : celles que l’État compense, et celles qui supportent les mêmes charges sans compensation. C’est une rupture d’égalité que le texte ne corrige pas.
Nous portons par ailleurs la revendication de laisser l’initiative aux collectivités de fixer librement le niveau de la taxe GEMAPI, qui, dans certains territoires fortement exposés, constitue un obstacle à un financement adéquat. Le plafond est une décision de l’État ; les risques, eux, ne se soucient pas des plafonds.
IV. L’assurabilité : un marché en faillite silencieuse qui appelle une réponse publique
Entre 2016 et 2022, près de 28 000 contrats d’assurance « dommages aux biens » ont disparu pour les collectivités territoriales. Le segment repose sur un nombre restreint d’acteurs — principalement Groupama et la SMACL — qui n’ont plus les moyens de couvrir des risques dont la sinistralité progresse structurellement. La proposition de loi prévoyait une modulation obligatoire des franchises en fonction des efforts de prévention des collectivités, ce qui était un pas dans la bonne direction : faire du lien entre investissement dans la prévention et conditions d’assurance. La commission a supprimé le caractère obligatoire de cette modulation. Il ne reste qu’une incitation sans portée contraignante.
Nous pensons que la question de l’assurabilité des risques liés à la GEMAPI ne relève plus du seul marché assurantiel. Nous ne sommes plus face à un marché fragile : nous faisons face à un marché en retrait systématique des zones à risque, soutenu artificiellement par la mutualisation nationale issue de la surprime CatNat. Ce modèle ne tient plus. Il est temps d’ouvrir le débat sur une réponse publique.
Ce que nous demandons et continuerons de porter:
Notre abstention signifie que nous refusons de valider un texte qui, en l’état, fait croire que la péréquation entre collectivités suffit à répondre à un défi qui relève de la solidarité nationale. Nous continuerons de porter, dans les prochains véhicules législatifs et budgétaires, quatre exigences :
– L’affectation intégrale du produit de la surprime « CatNat » au fonds Barnier et à la prévention des inondations : les 150 millions d’euros d’écart annuel entre ce que rapporte la surprime et ce qu’elle finance sont un détournement de la solidarité nationale.
– La compensation intégrale des charges transférées avec les digues domaniales.
– La libre détermination par les collectivités du niveau d’effort fiscal en fonction de la réalité des risques sur leur territoire.
– L’ouverture d’un débat national sur la création d’un mécanisme public d’assurance des risques naturels pour les collectivités, face au retrait progressif des assureurs privés des zones les plus exposées
